Università statale: illegittimo imporre a priori ai docenti il divieto di assumere incarichi in atenei telematici

È illegittima la delibera con cui un’Università statale cataloga l’assunzione di incarichi di insegnamento, anche gratuiti, presso le Università telematiche come un’attività concorrenziale dei docenti, così precludendo, in via automatica e generalizzata e a prescindere da qualsiasi valutazione concreta caso per caso, il rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento di incarichi di insegnamento presso Università telematiche.
Questa la decisione dei giudici (sentenza numero 9314 del 26 novembre 2025 del Consiglio di Stato), i quali, chiamati a prendere in esame il contenzioso sorto in merito ad una delibera del consiglio di amministrazione dell’Università degli Studi di Padova, hanno precisato che il conflitto di interesse non può essere meramente potenziale ma deve essere attuale, non potendosi prescindere da concrete esternalità negative.
Riflettori puntati, quindi, su criteri e procedure per il rilascio, ai professori e ai ricercatori, dell’autorizzazione allo svolgimento di incarichi esterni.
Su questo fronte, per l’Università di Padova costituisce attività anticoncorrenziale l’assunzione di incarichi di insegnamento (anche gratuiti) presso le Università telematiche.
Questa visione è ‘censurata’, però, dai magistrati, i quali si soffermano sul punto dirimente, cioè il significato da assegnare alla nozione di conflitto di interesse su cui si regge l’intero regime legale delle cause di incompatibilità dei professori universitari.
Di tale nozione sono possibili, in linea di principio, due diverse letture. Una prima lettura è quella secondo cui il conflitto di interesse che osta allo svolgimento di un’attività di insegnamento soggetta ad autorizzazione può essere un conflitto anche soltanto potenziale. Una seconda lettura è, invece, quella secondo cui il conflitto di interesse deve essere necessariamente attuale.
Ove si aderisse alla prima lettura, annotano i giudici, la delibera consiliare dell’Università di Padova sarebbe legittima, mentre se si aderisse, invece, alla seconda lettura, tale delibera disvelerebbe invece un evidente vizio di legittimità.
Per i giudici, in base alle disposizioni sullo stato giuridico dei professori e dei ricercatori di ruolo, appare chiaro che il legislatore ha accolto una nozione di conflitto di interesse in senso esclusivamente attuale (e non meramente potenziale). Nello specifico, normativa alla mano, i professori e i ricercatori a tempo pieno, fatto salvo il rispetto dei loro obblighi istituzionali, possono svolgere liberamente, anche con retribuzione, attività di valutazione e di referaggio, lezioni e seminari di carattere occasionale, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, attività di comunicazione e divulgazione scientifica e culturale, nonché attività pubblicistiche ed editoriali, e possono altresì svolgere, previa autorizzazione del Rettore, funzioni didattiche e di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro, purché non si determinino situazioni di conflitto di interesse con l’Università di appartenenza, a condizione comunque che l’attività non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall’Università di appartenenza. Essi possono altresì assumere, previa autorizzazione del Rettore, incarichi senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici o privati anche a scopo di lucro, purché siano svolti in regime di indipendenza, non comportino l’assunzione di poteri esecutivi individuali, non determinino situazioni di conflitto di interesse con l’Università di appartenenza e comunque non comportino detrimento per le attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall’Università di appartenenza.
Quando il legislatore fa riferimento, in tale materia, al conflitto di interesse, quindi, egli chiarisce sempre ciò che non può comunque mancare ai fini della delineazione del conflitto, e cioè un detrimento per le attività didattiche, scientifiche e gestionali dell’Università di appartenenza, osservano i giudici. Ne emerge, quindi, una fattispecie di conflitto di interesse che non può mai essere disgiunta dalle sue concrete esternalità negative.
Il conflitto c’è se – ed in quanto – l’assunzione dell’incarico esterno provochi un detrimento concreto e attuale per l’ateneo di appartenenza.
La delibera dell’Università di Padova entra in frizione con questo assetto voluto dal legislatore, in quanto stabilisce ex ante – a prescindere da qualsiasi concreta valutazione (caso per caso) dell’effettivo detrimento procurato all’attività didattica – che l’attività di insegnamento svolta per Università telematiche sia sempre e comunque in conflitto di interessi.
In breve, la delibera adotta una nozione di conflitto di interesse di tipo potenziale che contrasta con la nozione di tipo attuale assunta invece dal legislatore.
Peraltro, non è dimostrato che la concorrenza delle Università telematiche stia attualmente cagionando all’Università di Padova (e più in generale alle Università pubbliche tradizionali) un concreto pregiudizio su larga scala che giustifichi il divieto preso ora in esame. I dati acquisiti attestano, infatti, che non c’è stato alcun significativo transito di studenti dall’Università di Padova alle Università telematiche e che la popolazione studentesca delle Università telematiche è prevalentemente composta da studenti-lavoratori, sicché il target di studenti delle due tipologie di Università (tradizionali e telematiche) è radicalmente diverso. In particolare: è emerso che soltanto il 38,1% degli studenti iscritti a una Università telematica ha un’età ricompresa fra i 17 e i 26 anni, sicché le Università telematiche attraggono principalmente studenti più adulti (ben il 61,9% ha un’età superiore ai 26 anni), i quali ricercano modalità per conciliare le esigenze di studio con le esigenze lavorative e familiari; il numero degli studenti transitati dall’Università di Padova alle Università telematiche negli anni accademici 2021-2022, 2022-2023, 2023-2024 e 2024-2025, è sempre stato piuttosto esiguo: 19 studenti nel 2021-2022, 22 studenti nel 2022/23, 17 studenti nel 2023/24; soltanto 7 studenti nel 2024/25. Si tratta, pertanto, di un fisiologico fenomeno di mobilità studentesca tra un ateneo ed un altro, rispetto al quale non si ravvisa alcuna patologica forma di free riding o concorrenza sleale.
Emerge un quadro, quindi, in cui il numero dei transiti di studenti dall’Università di Padova alle Università telematiche è ancora molto esiguo, ciò che esclude che sia in atto una pericolosa dinamica concorrenziale da arginare attraverso un divieto automatico e generalizzato alla possibilità per i docenti di lavorare sia per l’Università statale che per l’Università telematica.
Ciò non esclude ovviamente il rischio che tale dinamica possa innescarsi in futuro, ma è evidente che il regime autorizzatorio (basato su atti di nulla osta rilasciati di volta in volta in considerazione peculiarità del caso concreto) è perfettamente idoneo a governare e presidiare eventuali fenomeni di free riding.